就在巴拉克·奥巴马于2009年宣誓就任美国第44任总统之前，我们出版了一月/二月号，其中几页专门讨论古巴与美国的关系。在其中一篇文章中，我们请古巴事务专家朱莉娅·斯威格(Julia Sweig)为即将上任的美国总统起草一份公开备忘录，解释为什么以及如何解除禁运。在奥巴马总统昨天发表具有里程碑意义的声明后，我们认为重新审视这一问题是适当的。
在你担任总统的头六个月，你应该发起一项倡议，结束美国和古巴之间长达半个世纪的相互敌视。这样做既代表了重大外交政策回报的机会，也代表了低国内政治风险的机会。总统先生，在你担任总统之初，与古巴的大胆倡议将恢复美国的信誉，并向古巴人民展示你在西半球和全球的政治勇气。这份备忘录将列出原因，提供几个警告来指导你的考虑，并概述了一系列具体的建议。
基本原理
近50年来，美国一直对古巴实施经济禁运、广泛的旅行禁令和一系列惩罚性外交措施。将此类政策记录在案不再有利于外交政策、国家安全，甚至是实质性的国内政治议程:现状破坏了这三者。我不是第一个认为与古巴开启新篇章的时候到了的人，你也不是第一个阅读备忘录表达同样观点的总统。事实上，你是美国第十任总统，继承了一个破碎的、完全狭隘的对古巴政策。你是自德怀特·戴维·艾森豪威尔以来第一位在菲德尔·卡斯特罗不在这个岛国掌权的总统。
与你的前任不同，你在竞选中提出了一个计划，要对美国对待这个岛国的方式做出潜在的重大改变。你谈到与劳尔·卡斯特罗直接会谈，同时坚持释放政治犯、给古巴带来民主和人权以及开展适当的先期工作以确保会谈涉及这些议程项目的重要性。你呼吁结束阻止古巴裔美国人探访他们在古巴的家人并向他们汇款和其他人道主义援助的限制。你还谈到促进所有美国人和古巴人之间的民间联系。你们展示了政治勇气，不仅在自由派听众中接受这些措施，而且在佛罗里达州，你们看到古巴裔美国人不再是单一问题或单一政党的选民。你认识到，像2008年许多其他传统的共和党支持者一样，古巴裔美国人在中产阶级的基本问题、经济和金融崩溃、伊拉克战争，特别是关塔那摩问题上对该党失去了信心。你赢得了佛罗里达州，而没有对流亡团体中的强硬派欠下政治债务，从而使美国得以自由制定对古巴的政策，而不是对南佛罗里达的政策。
在古巴政策方面，今天的国际环境也使你与你的前任有所不同。尼克松、福特、卡特和克林顿总统在他们各自的时代，出于各自的原因，都采取了显著的措施来打破无效的制裁和孤立政策。但他们对古巴有限的开放发生在美国在世界舞台上和我们的盟友中的可信度非常高的时候。关塔那摩湾海军基地——自1903年以来一直在美国的控制下——长期以来一直是菲德尔革命和拉丁美洲其他左翼人士的yanqui帝国主义的象征，但它很难像今天这样成为美国权力出问题的负面全球象征。事实上，随着美国的国际地位因过去八年的单边主义和傲慢而严重下降，你与古巴和解的举动将产生远远超出其对古巴人民或政府的影响的反响。
在西半球，美国对古巴的政策被普遍嘲笑为无效，是该岛出现更加开放、多元化社会的障碍。美国在该地区的主要盟友，如阿根廷、巴西、加拿大、智利、哥伦比亚和墨西哥，将悄悄地鼓励并大声欢呼向古巴开放，这些国家都与古巴有着广泛的联系，并在革命50周年之际密切关注古巴的发展。哈瓦那在该地区傲慢的意识形态盟友——玻利维亚、尼加拉瓜，尤其是委内瑞拉——会发现他们反对美国的辩护状中的一个重要论点(即歌利亚对大卫的挑剔)被大大削弱了。与此同时，加勒比海的十几个小岛国将有理由重新考虑这一做法，其中大多数国家在美洲国家组织和联合国与委内瑞拉和古巴一起投票。
在拉丁美洲之外，菲德尔·卡斯特罗和切·格瓦拉仍然是许多人崇拜的英雄。尽管存在侵犯人权的行为，但古巴领导层因其社会成就和对华盛顿的持续蔑视，赢得了多代知识分子和政治领袖的勉强尊重。特别是在欧洲，美国的制裁引起了许多人的愤怒，因为他们对与古巴的潜在商业和投资施加了惩罚性的影响。经过五年的冻结后，在西班牙首相何塞·路易斯·萨帕特罗的领导下，欧洲联盟最近解除了经济制裁，并开始就公民和政治权利以及社会和文化权利进行广泛的对话。对古巴采取新的策略将会发出一个信号，即美国在外交事务上傲慢自大的时代，至少在它自己的地盘上，可能即将结束。在布什执政期间，美国全球地位崩溃的一个重要方面是，美国愿意随心所欲地使用其权力，而没有像宪法所称赞的那样，对他人的观点给予健康程度的尊重。15年多来，联合国大会几乎一致投票支持古巴谴责美国对其禁运的决议。承认这一政策的失败，并发出一个新方法的明确信号，将会赢得我们盟友的赞许，在面对真正的、而不是人为的和国内驱动的国家安全挑战时，我们将需要它们的帮助。
出于许多同样的原因，美国公众舆论也准备好了改变，而且是重大的改变。在全国范围内，民意调查一致显示，大多数美国人认为他们应该能够前往古巴并与古巴进行贸易，华盛顿和哈瓦那应该重建外交关系。即使在你最强硬的观众中，古巴裔美国人社区，也正在形成一种共识，即当前的政策已经失败，古巴和美国政府都没有任何权利阻止个人帮助岛上家人的愿望。古巴裔美国人也赞成结束对所有美国人的旅行限制，而不仅仅是对他们自己。在去年夏天和秋天古斯塔夫、艾克和帕洛玛飓风对该岛造成毁灭性破坏之后，这种观点变得更加强烈。不管怎样，古巴裔美国人今天只占佛罗里达州全国选举选民的7%。即使你认识到古巴-美国家庭关系的重要性，也许在未来，作为新一轮外国投资的一部分，他们并不是与古巴建立更好的临时协议的唯一利益相关者。
需要考虑的问题
在概述您可以并且应该采取的启动该计划的步骤之前，我首先要提醒您两个问题。
民主:首先是民主。简而言之，不要追求与古巴的双边开放，因为相信或希望这样做会迅速给这个岛国带来自由民主。在1959年之前，这里几乎没有历史——在过去的50年里，甚至更少。20世纪60年代初，美国或许可以通过与年轻的菲德尔·卡斯特罗(Fidel Castro)达成妥协来帮助阻止革命后来的激进化。吉米·卡特(Jimmy Carter)，甚至是柏林墙倒塌时的乔治·h·w·布什(George H. W. Bush)领导下的全面开放，也可能为哈瓦那政府内外的改革者提供空间，以推动更大的经济和政治自由化。事实上，如果第一任布什总统甚至克林顿总统在其第一任期内发布行政命令，取消贸易和旅行禁令并恢复外交关系，古巴的面貌可能会与今天大不相同，或许会有一个公认的社会民主秩序、一个更加开放的经济和充足的国家社会服务。到现在，美国可能已经能够把古巴算作美国对民主的承诺发挥了建设性作用的拉丁美洲国家之一。
然而，在现阶段，认为解除封锁将迅速带来多党选举和市场资本主义的时代，将使你的政府走向失败。古巴现在是而且在一段时间内仍将是一个一党制国家，新闻受到控制，个人自由受到严重阻碍。因此，在你自己的头脑中，在公开场合，最好把对古巴的任何举动都框定为美国国家利益的问题。与此同时，你应该坚持你的信念，即美国更加开放有可能为该岛更加开放的社会奠定基础，在这个社会中，人权和个人自由可以伴随古巴对社会正义和国家主权的长期渴望。这些价值观是岛上和海外的古巴人所共有的，但它们的实施仍然不会引起不切实际的期望，即美国的新方针可以加速全面的民主和亲市场转型。一个值得考虑的历史笔记:当亨利·基辛格在1975年派几个关键的副手秘密会见卡斯特罗的特使时，他的行动首先是出于地缘政治原因；他对与美国开放对古巴国内的影响不抱任何幻想。他也没有要求在派遣他的使者与菲德尔谈判前有任何先决条件。你也不应该。但可以肯定的是，一个不那么敌对的政策将加强古巴国内那些已经在国内争取更大自由和经济自由的人，但他们受到强硬派的阻挠，强硬派的立场因美国政策的可靠敌意而一再得到加强。从这个意义上说，只要采取措施消除美国作为国内镇压的借口，从而帮助减少已经留下腐蚀痕迹的封锁心态，随着时间的推移，你们将为古巴的变化做出贡献。
劳尔·卡斯特罗的第一年:第二个主要问题或告诫与今天古巴发生的事情有关。在菲德尔·卡斯特罗患病(2006年夏天宣布)和劳尔·卡斯特罗于2008年初当选古巴总统之后，在大多数观察家看来，古巴当局将实施一系列具有潜在重大意义的经济改革，尽管这些改革是温和的、速度适中的，目的是增加古巴公民的个人自由和物质条件。在古巴关于经济变革的官方话语中，很少使用私有化或自由市场等词。但通过下放和分配土地所有权以及促进农业部门的更多自由企业，取消以前的工资上限，并宣布他打算减少经济参与和国家官僚机构的规模，劳尔清楚地发出了一个新时代正在到来的信号。有时，他听起来更像玛格丽特·撒切尔(Margaret Thatcher)而不是卡尔·马克思(Karl Marx)，强调古巴人需要提高工作道德、效率和生产率。比如，在一次重要演讲中，他警告说，“平等不同于平均主义”，平均主义本身可能是“生产率较低和懒惰的人对优秀工人的一种剥削”，并警告古巴人不要指望国家无限期地为大量商品和服务买单。总的来说，2008年上半年，古巴在国内和国际上都表现出信心，有多样化的贸易和投资组合，有委内瑞拉乌戈·查韦斯的财政支持，还有来自巴西、中国、西班牙和俄罗斯的新投资。
到2008年夏天，随着全球粮食和燃料危机冲击国内，劳尔开始缓和语气，警告即将勒紧腰带。他呼应了他哥哥对市场的历史性过敏，强调需要保护革命的历史性社会成就，并保持其对帝国(又名美国)的坚定抵抗。劳尔过去和现在都在从事一项平衡行动，逐步开放经济，并允许就经济和社会问题进行往往非常坦诚的公开辩论，同时保留政治控制和国家作为国家生活中主导者的主要角色。所有这一切都是在菲德尔·卡斯特罗从未远离现场的情况下展开的。虽然身体状况不佳，但显然健康状况更好，他定期发表的关于国内、经济和国际问题的评论似乎既有助于劳尔管理公众的期望，也抑制了许多古巴人所希望的一些经济开放的步伐。
然后，在8月底和9月初，飓风古斯塔夫和艾克横扫古巴，造成约50亿至80亿美元的损失。古巴的大部分烟草、柑橘和咖啡作物被毁，家禽生产和捕鱼船队受到严重破坏。整个省份的电网被毁，50多万所房屋被毁，200万人流离失所，100万人失业。这些灾难也促使人们猜测，生产粮食的紧迫性实际上可能会说服政府加快私人农业生产模式和其他形式的市场活动，所有这些都是在古巴社会主义的框架内进行的。来自委内瑞拉、俄罗斯、中国、西班牙、巴西和墨西哥等国的人道主义和重建援助已经到来。但随着全球金融危机给劳尔温和改革的试探性步骤增加了风险和不确定性，更不用说内部社会压力和移民的可能性将会增加，你可能接触的古巴将会首先更加关注恢复和重建，而不是改革和革新。一如既往，古巴将对美国保持警惕，不愿意将任何国内或双边的行动视为对其历史宿敌的让步。从菲德尔到劳尔，古巴政权的稳定一直很顺利，而且现在依然如此，一些人会说，这不利于你把精力花在对这个岛国的新策略上。改变对古巴的政策非常符合美国的国家利益。这是应该做的事情。正如我上面所概述的，还有其他极好的理由把你的精力放在新的古巴政策上。但随着古巴官员警告称，严重的食品短缺将持续到2009年初，你最不需要的就是古巴可能引发大规模难民外流的那种不稳定。现在是谈的时候了。
行动（或活动、袭击）计划
这份备忘录的其余部分列出了行政部门可以做些什么来从根本上重塑美国对古巴的政策。我也注意到国会将是关键。下文概述的步骤的目标是启动一个进程，在中短期内结束贸易和旅行禁运，同时确定双边会谈议程的初步项目。
旅行:在你担任总统的头一百天里，你应该发布一项行政命令，振兴和放开13种现有的有许可的“有目的”旅行，促进所有美国人与古巴人民的接触，沿着克林顿政府为准备1998年教皇访问古巴而制定的道路前进。与此同时，根据你的竞选承诺，你应该取消布什政府自2004年以来对古巴裔美国人家庭旅行和汇款的所有限制。这两个步骤不会导致旅行禁令的完全取消。国会需要通过取消所有旅行限制的立法来完成这项工作。
贸易:在你的授权下，你还可以许可销售用于人道主义目的的货物和服务，特别是与公共卫生有关的货物和服务，以及所有其他可以帮助古巴在最近的飓风之后进行恢复和重建工作的物资。根据2000年的一项法律，古巴政府已经是食品的独家购买者，该法律允许我们两国之间的此类销售，因此存在政府也购买其他商品的法律先例和做法。你应该允许古巴赊购非农产品，并通过对法定信贷限制的更宽松解释，让古巴更容易购买美国农产品，美国农业组织已经敦促采取这一举措。然后，国会可以取消剩余的对农产品销售的异常信贷限制。
会谈:在一次竞选辩论中，你回答了一个关于你是否会与古巴领导人直接对话的问题，这个问题引起了很多关注。从外交政策的角度来看，你说你会是对的，并且后来作为一个原则问题规定，这样做绝不意味着你的政府会宽恕古巴经常令人震惊的人权做法和专制性质。劳尔·卡斯特罗多次表示愿意就一系列问题进行对话:他提出的先决条件是尊重古巴的国家主权。尽管存在持续的反感、公开指责和各种旨在改变政权的美国法律，但美国和古巴实际上在过去半个世纪里几乎一直在相互对话——无论是通过秘密渠道、正式渠道还是第三方。
例如，在1995年秘密谈判达成了一项移民协议，允许每年有20，000名古巴人合法移民到美国后，两国的团队每年举行两次会议，直到2004年，以保持协议正常进行。同样，直到今天，关塔那摩监狱大门两边的美国和古巴指挥官每个月都会与对方会面。这两轮会谈都展示了双方务实的能力，尤其是在国家安全的基本问题上。在这种情况下，你的政府应该“就双方共同关心的问题进行谈判，如移民、人口走私、毒品贩运、公共卫生、关塔那摩海军基地的未来以及环境可持续资源管理，特别是在古巴和一些外国石油公司开始对潜在的重要石油储量进行深水勘探的情况下。”这种直接对话的建议几乎没有争议。它直接来自外交关系委员会，并得到了两党外交政策主要人物的响应，这些人认识到外交不是受欢迎和偏袒，而是促进国家利益的重要工具。
你没有迫切的理由在这个时候直接会见劳尔·卡斯特罗。从外交政策或国内政治角度来看，这样的会议要有意义，还有太多的基础工作要做。在任何此类会面之前，美国和古巴需要开始一系列会谈，旨在建立符合两国国家利益的常识性合作。如果你和劳尔·卡斯特罗的会面有可能极大地促进美国在古巴的利益，你应该考虑参加。在那里，你可以推进关于民主和人权的讨论，就像你在欧洲和拉丁美洲的同行们所做的那样。本着这种精神，请准备好倾听古巴对美国人权状况的看法，因为关塔那摩监狱就是一个例子。我可以向你保证，尽管劳尔·卡斯特罗明确表示愿意与你会面，但他并没有表现出与你会面的紧迫感，他有一群高级顾问和经验丰富的谈判专家可以依靠。与此同时，你的政府中的相关内阁、国家安全和军事官员必须让他们负责塑造和进行这些谈判的个人免受各种政治压力的影响，这些压力在过去破坏了美国对古巴政策采取理性、非意识形态方法的努力。简而言之，如果你希望这些会谈取得成功，就像过去在卡特总统和克林顿总统时期一样，你的政府中的高级官员必须指导他们，让他们知道他们是在你的指示下并在你的监督下行事的。简单地让官僚机构——长期以来习惯于并受到无效和政治化的古巴问题思维的阻碍——开始谈判将注定这一倡议的失败。
单方面，你应该听从两党反恐专家的建议，将古巴从国务院的支持恐怖主义国家名单中删除。里根政府最初将古巴列入名单，是因为它支持萨尔瓦多的左翼叛军。出于纯粹的政治原因，美国国务院随后将古巴保留在名单上，尽管利比亚和朝鲜已经被除名。然后，有关在古巴的美国逃犯或反卡斯特罗的古巴恐怖分子，如目前在美国自由的路易斯·波萨达·卡里莱斯的实质性问题，可以在涉及美国联邦调查局、司法部及其古巴对应方的双边会谈中解决。同样，美国的盟友和古巴政府也要做好准备，争取释放古巴五人组。这五名古巴五人组是情报人员，他们在20世纪90年代末渗透到南佛罗里达州的流亡团体中，为即将发生的针对古巴的恐怖袭击提供情报，在古巴政府将情报传递给美国联邦调查局后，他们立即被逮捕、审判，在某些情况下被判多项无期徒刑。
国会:正如美国公众舆论普遍认为的那样，国会中潜在的两党共识是解除禁运。取消旅行和贸易制裁的立法在2000年至2002年间通过，但在共和党领导层与众议院的古巴裔美国共和党人和白宫合作阻止古巴政策自由化的会议上被取消。现在，随着民主党在众议院和参议院中占据更大的多数，特别是因为古巴遭受的飓风破坏的严重性，你可以期待看到呼吁取消对古巴裔美国人旅行和汇款以及所有美国人到古巴旅行的限制的立法。你还可以预见到要求暂停禁运、完全取消禁运或甚至可能废除《赫尔姆斯-伯顿法案》的法案。事实上，参众两院的主要共和党人已经和他们的民主党同僚一起推进了一系列这样的计划。同样，肯定会有立法来大幅增加援助，以促进民主、公民社会和人权。近年来，这些项目因腐败和无效而受到审查。国务卿希拉里·克林顿应该与关键的拨款和授权委员会合作，从美国国际开发署清除所有带有政权更迭味道的项目残余。它们是无效的，它们伤害了岛上真正的改革者，它们向古巴政府挑衅，没有明显的目的，它们降低了美国对民主的真正诚意的可信度，以及古巴持不同政见者的可信度。
政治:在你的竞选中，你争辩说你将继续实行禁运，以此作为迫使卡斯特罗政府进行民主改革的手段。总统先生，不要屏住呼吸。当你发起开放古巴-美国人民间旅行的运动，并说你将寻求与古巴对话时，除了在这个问题上最热情的强硬派之外，你对所有人都有意义。但是当你说你将保留禁运作为杠杆时，你听起来好像是在迎合他们。如你所知，没有证据表明世界上任何地方的任何单方面制裁计划曾经有效地改变了目标政府的内部性质。所以我不得不假设你和你的政治顾问在禁运的最终处理上有所保留，以确保古巴裔美国人的选票。总统先生，你赢得了佛罗里达州，却没有古巴裔美国强硬派的选票。由于该州大规模的选民登记运动，已登记的拉美裔民主党人现在比拉美裔共和党人多513，000比445，000。你赢得了该州57%拉美裔的选票，比2004年约翰·克里的44%有所上升。在迈阿密戴德县，55%的29岁以下的古巴裔美国人投票给你，而84%的65岁以上的古巴裔美国人投票给约翰·麦凯恩，顺应了全国趋势。虽然35%的古巴裔美国人投票给你，比约翰·克里2004年的投票结果增加了10%，但正是非古巴裔拉美裔和佛罗里达州其他地区的选票，特别是非洲裔美国人的选票，增加了你在该州的优势。这些收获与其说是你在美国对古巴政策上穿针引线的结果，不如说是你的整个政纲和竞选活动的力量。你对古巴的三角立场阻止了那些倾向于投票给你的古巴裔美国选民投票反对你，并吸引了第一次投票的美国选民。麦凯恩仍然拥有大多数古巴裔美国人的选票。
在国会选举中，三名只支持家庭旅行的民主党人挑战了南佛罗里达的三个古巴裔共和党席位，三个席位都以很大差距输给了现任。他们的竞选与其说是关于古巴，不如说是关于美国工人面临的真正问题。虽然三名古巴裔美国共和党强硬派已经安全连任，但他们现在是少数反对党。由于你们在佛罗里达州的胜利是一群非古巴裔美国人投票的结果，你们的古巴政策不再需要遵从过去50年来古巴裔美国人的政治现状。
国会中有两名古巴裔美国民主党人，参议员鲍勃·梅嫩德斯和新泽西州众议员阿尔比奥·席瑞斯，他们很清楚当前对古巴的政策已经失败，我相信他们会支持古巴裔美国人和人民之间的旅行，以及就安全问题进行直接对话，特别是在安全问题上。他们和他们的选民不会支持全面取消禁运。尽管他们很可能会反对开放古巴裔美国人家庭旅行和一些人道主义贸易以外的领域，但他们知道，他们给予一群美国人一项被另一群人剥夺的权利的理由在法律上或政治上都站不住脚。他们将无法阻止国会中的民主党领导层推行旨在最终解除封锁的立法议程。但他们将努力确保任何旨在放松制裁的立法都得到对古巴人权和公民社会的充分支持。重要的是，无论他们倡导什么样的倡议，都要清除近期记忆中民主促进政权更迭的污点。即使到那时，这些项目可能仍然高度政治化。无论其最终性质如何，美国驻哈瓦那利益代表处必须成为对所有古巴人进行外交和外联的适当工具，而不是旨在煽动潜在反政府活动分子的资金渠道。
有鉴于此，在旅行和贸易制裁方面，我建议你们采取行政当局允许的措施，其余的交给国会。如果从现在起五到十年后，古巴变得更加多元化和更加自由，这将是古巴自己选择的结果。但是，通过遵循这里概述的建议，你将成为美国总统，表现出政治勇气和外交政策智慧，创造外部条件，使这一长期难以实现的结果成为可能。
朱莉娅·斯威格是外交关系委员会拉丁美洲研究部主任兼纳尔逊和戴维·洛克菲勒高级研究员。她是即将出版的新书《古巴:每个人都需要知道的事情》的作者。
